农业部发布《关于北方农牧交错带农业结构调整的指导意见》

加快北方农牧交错带特色产业发展

提高质量效益和竞争力

中国农业科学院农业经济与发展研究所 王秀东 研究员

　　北方农牧交错带作为连接我国种植业和畜牧业两大食物生产系统的重要界面，蕴含着巨大的生产潜力，自古就是农区和牧区交错发展的经济纽带。近日，农业部印发《关于北方农牧交错带农业结构调整的指导意见》（以下简称《意见》），明确提出适应食品安全升级、消费品质提升的需要，聚焦优质中高端，大力发展特色品牌农业。

　　特色产业潜力初现，产业链条亟待延伸

　　近些年，随着城乡居民消费结构升级，对特色农产品的需求日益增多。北方农牧交错带普遍远离大城市，外源性污染少，且特色资源丰富；加之交通条件便利，消费市场潜力很大，是高效特色产业发展的适宜区域，通过做大做强做精区域优势产业、特色产品，能够实现品质有保障、产品有品牌、产业有效益。比如，陕西延安光照充足、昼夜温差大，是著名的优质苹果生产基地。在农业结构调整过程中，延安市将苹果产业发展与农村能源建设紧密结合，有序发展畜牧业，探索“养畜建沼、因果定畜、果畜沼结合”的农业生态循环发展路子，促进了传统优势农业提质增效、经济、社会和生态效益的协调发展。河北承德主动对接京津冀协同发展总体战略，提出建设绿色有机高端农产品供应中心，抢占京津冀农产品高端市场，促进农民增收致富。据承德市统计，特色蔬菜带动农民年均增收1500多元，占农民收入总额的20%，特色产业发展带动效果明显。

　　在特色产业取得长足发展的同时，也暴露出产业链条短、产业化程度不高，初级农产品比重大，多而不优、独而不特等突出问题。为此，《意见》要求推进特色产品品牌化开发，着力发展无公害、绿色、有机农产品，目的就是为了壮大区域优势特色产业，延伸农业产业链条，大力推进产储销、农企政协同发力，建立大基地、形成大规模、塑造大品牌、做强大产业，加快形成树、草、粮食和蔬菜的生产布局，提升产业质量效益水平。

　　发挥比较优势，因地制宜开发特色产业

　　《意见》强调，统筹山水林田草各类资源，合理确定各地发展定位，优选比较优势明显、市场前景广、产业覆盖面大、农民增收效果好的优势特色产业，制定差别化政策，促进差异化发展。

　　要在“合”上下功夫。一是要农牧结合，这是农牧交错带的本质特征，这一地区在历史上就是随着气候干旱和湿润的交替变化，出现草地畜牧业和种植业的交替发展，但总是有农有牧，因此该区域可持续发展需要农牧结合；二是要种养结合，这是农牧交错带发展的最大优势，既可以放牧，又可以种植饲草料，发展舍饲圈养，因此需要种养结合提高生产效率，获得最大收益；三是要农林复合，这是农牧交错带发展的重要保障，推广该地区对农业生产进行保护性耕作同时，针对生态脆弱，降雨量少，不适合开展大面积人工造林的特点，通过草灌乔结合，建设农田防护网；四是要三产融合，这是农牧交错带发展现代农牧业的客观要求，对于提高农产品附加值，解决农牧民就业，增加农牧民收入具有重要作用。

　　要避免“四个倾向”。一是要防止开展大规模农业建设的冲动，在北方农牧交错带水资源日益短缺条件下，发展产业局限性非常大，要避免超出环境承载能力，带来新的污染和生态问题；二是要防止搞行政命令式的推进，要以市场需求为导航灯，避免出现强迫农牧民转让土地、命令农牧民调整种植结构等问题，带来不利的社会影响；三是要防止垒大户式的发展，这在人多地少的农牧交错带，不利于农民增收和农村稳定；四是要防止出现一窝蜂式发展，形成生产过剩的新产业，避免产业同质化、发展一致化现象，造成供大于求、价格下跌。

　　瞄准市场需求，加快特色产业发展

　　要大力发展杂粮产业。主要考虑杂粮普遍具有抗旱、节水性能，根系发达，抗旱能力强，水利用效率高。同时杂粮食品属于低热量、低脂肪、富含维生素的食物。在欧盟与日本等发达国家，杂粮甚至不只是单纯意义上的粮食，而是属于功能性保健品。所以发展杂粮作物不仅是节约资源的需要，而且可以满足国民的日益增长的膳食营养需求。此外，杂粮抗旱耐瘠、省水省肥、病害相对较少因而农药使用较少，投入成本相对较低，投人产出比明显优于大宗作物，经济效益比较高。据有关测算，在土地贫瘠、干旱少雨的条件下，种植同样面积的杂粮比种植小麦、玉米投入少50%，收入高24%。

　　要做优优质林果业。以交通沿线“绿色廊道”和城乡结合部“绿核”建设为重点，突出林果产业立体复合发展特色，重点发展以山楂、板栗、苹果、山杏为主要品种的特色林果产业。从世界农业发达国家看，推行草灌乔结合、农牧林复合，因地制宜，宜林则林、宜草则草，是产业发展和生态建设相兼顾的通行做法。北方农牧交错带降水差异大，可探索推行降水300mm以下地区种草、300-400mm之间草灌结合、400mm以上地区种树的种植模式，建设优势特色果品标准化生产基地，提升果品品质。

　　要做精特色蔬菜。聚焦菜菌药三大品种，壮大区域特色产业。蔬菜产业重点发展设施菜、稳步发展露地错季菜，改造传统温室、提升棚室档次和水平。食用菌产业以草木腐菌同步推进为重点，稳定发展香菇、滑子菇等传统优势种类，适度发展平菇、双孢菇、杏鲍菇等种类生产，积极扩大灵芝、灰树花等珍稀品种栽培。中药材产业重点加强中药材科技示范园与规范化生产基地建设，加快推进道地大宗药材标准化种植。

　　总之，各地要结合当地实际情况，引导加工、流通、储运设施建设向优势产区聚集，真正形成优势突出和特色鲜明的产业带，推进北方农牧交错带健康可持续发展。
专家解读二：

以资源环境承载力为基准

加快建设现代生态农牧区

中国农科院资源与农业区划研究所 所长 王道龙

　　资源禀赋和环境容量，是调整优化农业结构的首要前提。近日，农业部印发《北方农牧交错带农业结构调整指导意见》（以下简称《指导意见》），强调立足功能定位，依据区域水资源承载力和环境消纳能力，优化生产力布局，将北方农牧交错带建设成生态农牧区，打造区域发展新优势。

　　北方农牧交错带是一类重要的农业空间

　　北方农牧交错带是我国传统农业区域与畜牧业区域相交汇和过渡的地带，该区域东南侧是我国主体农业区，西北侧则是我国主体牧业区。因此，农牧交错带是一条由草原牧区向农耕区、半干旱地区向半湿润地区、高原地区向丘陵平原地区的过渡带和生态安全的重要屏障带。

　　我国关于北方农牧交错带的概念最早是由赵松乔提出，当时的提法是“农牧过渡带”，在之后的研究中，周立三、吴传钧在1958年将农业过渡地带定义为“农业交错带”。近年来，程序从地理特征和生态经济特征角度，提出农牧交错带是一种边际性种植业和草地畜牧业并存的特殊生态-经济-社会复合生态系统。另外，还有学者从人文及历史的角度对农牧交错带做了诠释，将该带定义为传统农业区与游牧文化相碰撞的地带。

　　在众多学者考察研究基础上，《意见》依据1981年《中国综合农业区划》，综合考虑近30年区域农业资源承载力、产业结构和经济发展等情况变化，将北方农牧交错带重点区域范围确定为河北、山西、陕西、内蒙古、甘肃、宁夏、辽宁等7省（区）的146个县。

　　优化生产力布局，打造区域发展新优势

　　《意见》将北方农牧交错带划分为长城沿线沙化退化地区、黄土丘陵沟壑水土流失地区、京津冀水源涵养地区，按照“因地制宜、梯次推进、分类施策”要求，明确了农业结构调整方向和产业发展重点。

　　长城沿线沙化退化地区。主要包括辽宁朝阳、阜新，山西大同、朔州，内蒙古赤峰、乌兰察布以及陕西榆林77个县市。面积31.7万平方公里，人口2400万人，农业人口1800万人，种植业增加值780亿元，畜牧业增加值700亿元。目前，玉米播种面积占粮食作物的40%，产量占到75%以上，一粮独大，部分县市玉米产量甚至占到粮食产量的85%以上，种养脱节严重。区域内干旱少雨，年降雨量由东南部的400-500毫米降到西北部的200-300毫米，草原退化、耕地沙化问题突出。该区域结构调整方向是控制耗水型产业发展，发展旱作节水农业，重点调减籽粒玉米种植面积，推广高效节水、抗逆性强的优良品种，适度发展杂粮杂豆、马铃薯及设施蔬菜等作物，控制露地蔬菜生产面积，积极发展耐盐耐旱的沙生植物；适度发展生猪养殖，适度扩大草食畜牧业规模。

　　黄土丘陵沟壑水土流失地区。主要包括陕西延安、榆林，甘肃庆阳、平凉，宁夏固原、吴忠，山西忻州44个县市。区域内大部为黄土高原，水土流失严重、植被盖度低，干旱频发，年降水量大约400-600毫米，面积12万平方公里，人口1050万人，农业人口880万人，种植业增加值366亿元，畜牧业增加值112亿元。目前，林果业是区域内的主导产业，畜牧业比重低。该区域结构调整方向是着力推进保护性耕作，提升旱作节水农业规模，发展优质高效特色产业，重点促进苹果、红枣等特色果业品质升级，做大做强特色杂粮和薯类产业；积极推进退耕还林还草、人工种草，发展特色牛羊产业。

　　京津冀水源涵养地区。主要包括河北承德、张家口、保定的25个县市，是京津冀地区的重要水源地。区域内年降水量由东南向西北从600毫米向300毫米递减，面积7.6万平方公里，人口775万人，农业人口544万人，种植业增加值278亿元，畜牧业产值227亿元。目前，玉米种植面积达到35%,蔬菜种植面积较大，种养结合不紧密。该区域结构调整方向是加强地下水超采区综合治理，发展山坝生态型种养业和节水农业，重点压缩籽粒玉米生产，稳定设施蔬菜和露地蔬菜生产，推动仁用杏、板栗、中药材等特色产业绿色化精品化发展，加强天然草原保护和优质饲草料生产，发展优质生鲜乳及制品，推广肉牛、肉羊舍饲圈养。

　　建设草茂林丰、牧业发达、特色高效、资源循环的生态农牧区

　　着眼统筹调、适度调、融合调，《意见》提出将北方农牧交错带建成草茂林丰、牧业发达、特色高效、资源循环的生态农牧区，努力做到产业发展与生态修复互补互促、农民增收与区域发展同步推进。所谓草茂林丰，主要考虑北方农牧交错带是继草原牧区后的农区第二道生态屏障，改善区域生态环境，既能服务当地农牧民生产生活，又能更好服务2022年北京冬奥会。所谓牧业发达，主要考虑这个区域一头连着农区、一头连着牧区，地域相连、产业互补，最有条件率先实现区域内外产业一体化发展，变农牧交错为农牧融合。所谓特色高效，主要考虑该区域是高效特色产业发展的适宜区域，关键是做大做强做精区域优势产业、特色产品，实现品质有保障、产品有品牌、产业有效益。所谓资源循环，主要考虑农牧交错带最有条件、最为迫切推进循环发展，比如陕西延安“果沼畜”循环农业发展模式，探索养畜建沼、因果定畜、果畜沼结合；辽宁朝阳高效节水农业推进模式，推广地膜覆盖机械穴播高产栽培等农业节水技术，实现了节水增产一举两得。考虑到建设现代生态农牧区，关键要发挥好政策导向作用，使得功能区的农户和地方政府保护生态有效益、不吃亏，建议进一步从国家层面上统筹设计该区域经济社会发展政策。

　　一是优先把草牧业作为生态区的主导产业。北方农牧交错带是我国旱作农业或雨养农业的主要分布区，牧草植被有着广阔的生态适应性，同时在多年生牧草覆盖下土壤不易侵蚀，对季节性干旱也有一定抵抗能力，在一定程度改善了该区域的生态环境条件。因此，北方农牧交错带要以发展高效草产业、高效低耗饲料业和草食畜牧业为核心，恢复和保护受损草地生态系统，达到生态环境保护与农业生产的协调发展，实现改善生态环境和发展经济的双赢局面。

　　二是加大对生态农牧区利益补偿。北方农牧交错带经济发展水平低，生态环境保护须从实际情况出发，加快建立区域重要农业资源台账制度，对耕地、水、生物等重要农业资源进行调查监测、分析评价。坚持生态效益与经济效益并重的原则，突出农牧交错带生态系统服务价值，建立区域间的生态补偿机制，把生产建设与生态建设相结合，处理好经济发展与生态恢复的关系。

　　三是完善绿色生态导向的产业政策。农牧交错带农村经济基础差，社会经济结构不合理，在该区进行生态环境建设不可避免的会与一些村民的经济发展需求相矛盾，退耕还林还草必然使某些村民的耕地减少；封山育林、草场围栏封育也会影响村民的生活和能源问题。要以人为本，把解决好村民的收入问题放在首位，统筹安排好生态环境建设与经济建设，制定鼓励发展二三产业的政策，利用财政、信贷等宏观经济手段积极推进农牧交错带产业结构的战略性调整，走出依赖自然资源发展经济的传统路径。
专家解读三：

以草牧业发展为重点推进

北方农牧交错带农业结构调整

中国农业科学院农经所 王明利 研究员

　　近日，农业部发布《关于北方农牧交错带农业结构调整指导意见》（以下简称《指导意见》），提出做大草产业、做强草食畜牧业。这既是该区域农业结构调整的主攻领域，也是该区域畜牧业提质增效、转型升级的主攻方向，

　　牧草产业不可或缺

　　《指导意见》对北方农牧交错带的战略定位做出了明确论述，即北方农牧交错带是我国继牧区天然草原之后的第二道生态安全屏障；同时也指出了该区域发展的困境，农牧结构失衡、水资源过度开发，导致发展不可持续的问题越来越突出，资源环境压力越来越大。从调研情况看，种植结构单一，玉米“一粮独大”，草业生产经营体系不健全，用于种植优质饲草料的土地有限，对草业发展缺乏有效的政策扶持，生产体系和市场体系都不完善，饲草产品销售不稳定，价格波动较大，影响农牧民种草的积极性，畜禽养殖饲草料资源不足；种养脱节，一些地方草场持续超载过牧，导致植被盖度下降、退化沙化严重、生物多样性减少、生态功能减弱；一些地方连续多年种植一种作物，土壤养分失调、耕地质量下降。可以说，区域功能与发展现状极不匹配。

　　为此，《意见》对北方农牧交错带农业结构做出了战略调整。在发展思路上，明确提出了以资源环境承载力为基准，推进减粮、增饲、强牧的顶层设计。在发展方式上，秉承坚持生态优先、适度开发，坚持种养结合、草畜一体等基本原则，发展节水农业、发展循环农业、发展休养生息农业。发展重点明确了减粮、增饲、强牧的推进举措。

　　这一系列发展路径的设计，无一不与牧草产业息息相关。减粮的目的是为牧草种植“腾地”，强牧、种养结合、草畜一体更是需要牧草的强力支撑。事实上，牧草是草食畜禽的“主粮”，是草食畜牧业发展的重要物质基础，也是实现农牧结合发展循环农业的关键环节。

　　发展草牧业彰显区域本色

　　北方农牧交错带属于半干旱区，半干旱区的特点是降雨量少、蒸发量大，生态十分脆弱，美国等西方国家非常重视本国半干旱区的保护工作，对开垦土地实行严格的保护性耕作措施；我国一些科研院所也在农牧交错带设立了科研站点。经过多年的试验研究证明，北方农牧交错带的理想利用模式是：在天然草地上合理放牧，在居民点周边等适宜地带种植多年生牧草或一年生饲草料作物，在河谷等适宜地带开垦建设高标准农田种植粮食作物、蔬菜和特色林果等，形成以草牧业为主，粮食产业为辅，特色小杂粮、蔬菜、林果等产业为补充的产业体系和产品结构。

　　牧草根系发达，保水固土能力强，通过种植牧草，可以有效增加土壤有机质含量，疏松改良土壤，保护生态环境。全面实施牧草与其他作物的合理轮作或间作，可有效培肥土壤，显著改良土壤生态环境，这已得到严格的科学论证。在此基础上，推动草食畜牧业的发展，可以有效实现农牧结合、草畜一体化，形成生产闭环，构建出更为稳定和良性循环的农田生态系统，持续带来经济效益的同时，极大改善区域生态环境。《意见》提出减粮食、扩饲草，建基地、促研发，加强改良、增牛稳羊等从实际出发、因势利导的发展方略，必将切实推动交错带重现本色，担当起国家第二道生态安全屏障的功能定位与使命。

　　为此，《意见》明确鼓励在降水300毫米以下地区种草、300-400毫米之间草灌结合的种植模式，改造景观、开发休闲功能。同时继续并全面加强草原保护与建设，深入实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，全面推行禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，实施草原生态保护重大工程，提升草原生态系统稳定性和生态服务功能。其目标是基本建立“投入减量、生产清洁、资源节约、循环再生”发展新模式，形成蓝天白云相连、绿草果树相映、黑白花牛群相间的生产生态新景观。

　　草牧业能撑起大民生

　　《意见》紧扣农业结构调整的目标要求，提出力争通过5-10年努力，基本构建草食畜牧业全产业链，畜牧业增加值占农业增加值的比重达到50%左右，农牧民家庭经营性收入来自畜牧业和饲草产业的比重超过50%。可以看出，发展草牧业是实现北方农牧交错带农业结构调整目标的重要抓手，也是实现农牧民增收的重要产业。一方面，北方农牧交错带是连接农业种植区和草原生态区的过渡地带，属于半干旱半湿润气候区，土地资源丰富，光热条件好，适宜种植优质牧草和加工干草产品。由于种草养畜是对植物全株营养体的利用，发展牧草产业顺应了区域资源禀赋特性，能有效提高农业资源利用效率。另一方面，随着我国工业化、城镇化的快速推进，人均收入水平不断提高，居民膳食结构持续优化，对牛羊肉等草食畜禽产品消费持续增强，发展草食畜牧业有着广阔的市场前景和可观的经济效益。因地制宜谋篇布局，充分利用北方农牧交错带农业资源，草牧业完全能撑起大民生。

　　为此，《意见》做出了“立草为业”的制度安排：一是确立了草产业发展途径。减粮增草，调减籽粒玉米500万亩以上，发展全株青贮玉米。同时强调利用现有耕地，发展人工种草和草田轮作，扩大苜蓿、燕麦草等优质牧草种植面积，建设一批规模化、专业化优质饲草料生产基地。此外，在长城沿线沙化退化地区、黄土丘陵沟壑水土流失地区和京津冀水源涵养地区三大区域的生产力布局上，《意见》也作出了详尽的部署，旨在确立草产业发展途径，抓好落实。通过不断壮大牧草产业，将粮经饲种植面积比例调整到4:3:3左右。二是明确了草食畜牧业发展方向。增牛稳羊，突出发展奶牛，稳定发展肉牛肉羊。明确要求以牧草种植基地或人工放牧场为依托，以奶牛养殖、乳品加工为重点做强奶业，推进奶牛养殖小区牧场化改造，建设优质奶源基地；支持发展肉牛肉羊适度规模养殖，建设一批标准化规模养殖场；在有条件的地区建设人工放牧场，扩大基础母牛的养殖；加强绒毛用羊及马、驴等地方优势特色品种开发利用，打造具有独特风味的高端肉制品和乳制品。

　　总之，我国北方农牧交错带发展的根本问题是人与地的矛盾，发展的直接问题是生产结构不合理，没有按照适合本地特点的产业结构和生产方式发展农牧业。解决农牧交错带的发展问题，从当前看，要加快进行农业供给侧结构性改革，去玉米产能和库存，增加饲草料、小杂粮、特色林果供给，提高生产效率，降低生产成本，补齐生态保护建设这一短板；从长远看，要从根本上解决人地矛盾，合理确定人口、产业发展规模，实现农业持续健康发展。